A l’heure où le gouvernement relance l’idée d’une cinquième branche de la Sécurité sociale, liée à la dépendance, la question de son financement ne va pas manquer de se poser : il s’agit ni plus ni moins que de trouver 7 milliards d’euros, dans un contexte peu propice à des hausses d’impôts.

Parmi les pistes possibles, outre une seconde journée de solidarité, certains sont tentés de pencher du côté des impôts sur la dépense et autres droits d’accise. L’exemple de la fiscalité du tabac est à cet égard instructif : avec 83 % de taxes, la cigarette rapporte chaque année pas moins de 16 milliards d’euros à l’Etat. L’objectif de santé publique affiché au départ — diminuer fortement la consommation en la taxant, selon un principe pigouvien — semble avoir été relégué au second plan depuis longtemps, au profit d’un objectif plus inavoué mais constant : s’assurer une manne financière stable, en misant sur l’inélasticité de la demande au prix. Depuis plusieurs années, l’Etat n’a donc pas hésité à augmenter fortement les taxes sur le tabac.

Mais cette politique de manne fiscale qui cache son nom pourrait bien avoir atteint sa limite. Non pas à cause d’une forte diminution de la consommation de tabac, mais parce que les consommateurs, confrontés à la hausse du prix, adoptent des comportements d’arbitrage. Le premier arbitrage a lieu entre le canal légal du buraliste et les sources d’approvisionnement illégales, que ce soit la contrefaçon, la contrebande ou la revente de stocks par des réseaux criminels.

Selon KPMG, les seules cigarettes contrefaites et de contrebande représenteraient en France près de 14 % de la consommation en 2019 et un manque à gagner en recettes fiscales de près de 3 milliards d’euros. Le second arbitrage se fait en faveur d’achats transfrontaliers, qui représentent également 16 % de la consommation. Pas moins de 30 % de la consommation échappe ainsi aux taxes en France, ce qui pourrait entraîner une perte de recettes pour l’Etat de 4 à 5 milliards d’euros.

Nous retrouvons ici un principe bien connu en économie, popularisé par la célèbre courbe de Laffer : au-delà d’un certain seuil, trop de taxes tuent la taxe. Ce principe est assez opérant pour comprendre les arbitrages de consommation entre sphère légale et illégale. Lorsque la fiscalité est faible et que l’Etat décide de l’augmenter, les recettes totales augmentent dans la mesure où les clients ne modifient pas leur comportement d’achat. Mais au-delà d’un certain seuil d’imposition, les individus arbitrent en faveur de sources d’approvisionnement non taxées.

Le cas limite est celui d’une taxe tellement élevée que les individus cessent d’acheter dans le cadre légal ou national : les recettes fiscales deviennent alors nulles, alors même que la consommation n’a pas fléchi. Ce principe montre que la relation entre pression fiscale et niveau des recettes n’est pas linéaire mais présente la forme d’une courbe en cloche. Il existe donc un taux qui maximise les recettes fiscales. Si l’on est en dessous, il faut taxer plus ; si l’on est au-dessus, il faut réduire la pression fiscale pour… augmenter les recettes ! Après quatre années de hausse continue des taxes sur le tabac, il est temps d’effectuer une revue de cette politique fiscale, si l’on veut qu’elle atteigne son objectif, par ailleurs fort discutable sur le plan de la santé publique : rester un impôt de rendement.

Emmanuel Combe est professeur à Skema Business School et Vice-Président de l’Autorité de la concurrence.